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Briga-se por tudo dentro da Receita Federal. A pendenga que está tomando proporções inimagináveis ultimamente diz respeito à constitucionalidade – ou não! – do bônus de eficiência e produtividade na atividade tributária e aduaneira. Colegas de trabalho que, antes, pareciam (ou fingiam) ter uma convivência pacífica, agora vivem às turras, com direito até a processos entre os pares. Uns fazem tudo para defender a vantagem pecuniária e outros, para derrubá-la. Isso, alias, não é novidade.
O inusitado é que, no final da semana passada, em mais um episódio dessa guerra que parece não ter fim, o auditor Alexandre Monteiro, do Rio de Janeiro, entrou com uma representação contra Luiz Carlos Alves, do mesmo Estado, alegando desrespeito ao Estatuto do Sindifisco Nacional. “ Não pode um diretor de delegacia sindical fazer trabalho parlamentar contrário ao trabalho realizado pela Direção Nacional (DEN), pois fere o artigo 93, parágrafo único do estatuto”, apontou Monteiro.
Ao que Alves retrucou: “ essa representação, feita pelo Alexandre Monteiro, do CLM /DS/RJ, não vai me impedir de continuar lutando pelo que eu entendo ser legal e justo. Como cidadão não posso me calar diante de injustiças e/ou inconstitucionalidades! E como auditor fiscal, que exerce atribuições obrigatoriamente vinculadas ao arcabouço legal do meu país, também não posso me calar diante dessas mesmas inconstitucionalidades”. Alves, que é da Frente Nacional Em Defesa do Subsídio Como Forma de Remuneração dos Auditores Fiscais da RFB, condena praticamente todo o teor da MP nº 765/2016, que reajustou salários, reestruturou carreiras e instituiu o bônus.
Ele é contra a forma de pagamento por meio de vencimento básico, justamente para “encaixar” a benesse e compara o bônus dos auditores da Receita com os honorários de sucumbência dos advogados da União. “Se os AGUs fossem depender só do que eles chamam de ‘verba privada’ , ou seja, apenas dos honorários de sucumbência, não daria nem para pagar o almoço deles todos os dias. A parte do fundo de onde vai sair o grosso da verba para pagar essa gratificação chamada genericamente de ‘honorários de sucumbência’ é verba pública sim , pois corresponde ao ‘Encargo Legal da União’ , que incide sobre o total do crédito tributário constituído pelos auditores fiscais, pagos após a inscrição desses débitos em Dívida Ativa da União”, diz.
Segundo a Frente, se esses débitos forem pagos após a inscrição, mas antes da abertura do processo judicial, esse encargo corresponde a 10 % do credito tributário, atualizado monetariamente, constituído pelo auditor fiscal. “Ora , você acha que essa verba relativa a esse Encargo Legal da União é ‘verba privada’? Lógico que não é. Portanto, é incompatível com a remuneração por meio de subsídio, que não comporta outra qualquer gratificação paga com recursos públicos. Daí a inconstitucionalidade. Veja que o fundamento dessa inconstitucionalidade é bem diferente do bônus”, assinalou a Frente Nacional Em Defesa do Subsídio Como Forma de Remuneração dos Auditores Fiscais da RFB.
Inocente útil
Boatos que correm dentro do Fisco afirmam, com esses argumentos, a Frente Nacional Em Defesa do Subsídio Como Forma de Remuneração dos Auditores Fiscais da RFB está sendo usada, sem saber, pelo próprio Sindifisco que, estrategicamente, lhe faz oposição. Em um artigo publicado no sábado, o presidente do Sindifisco, Cláudio Damasceno, argumentou que “quem é contra o bônus de eficiência é inimigo da fiscalização dura e justa”. No nono parágrafo do texto, Damasceno explica que o bônus não é uma jabuticaba. E nem está restrito aos auditores. “Os advogados da União receberão um “honorário de sucumbência”, que nada mais é que um “bônus de eficiência”. Aliás, também os procuradores da Fazenda Nacional, os procuradores federais e os procuradores do Banco Central. Imaginem se essas categorias extrapolassem seus limites de atuação. Mas, sobre essa desconfiança, não se leu palavra na imprensa”.
O que estaria nas entrelinhas, de acordo com os que conhecem a prática política e sindical de bastidores: o Sindifisco apresenta semelhanças entre bônus e honorários – e cita apenas carreiras da advocacia – para colocar dúvida sobre o extra recebido pelos advogados e criar um “clima” desconfortável na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB Nacional), que está prestes a entrar com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) contra o bônus. Entre outros pontos nefastos do bônus, apontados pela OAB, seria o de ele já começa a ter efeitos negativos nos julgamentos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), que decide sobre recursos e multas de grandes contribuintes. A ação teria como foco o fato de entre os auditores-fiscais que incrementarão a sua remuneração estão os que fiscalizam e autuam pessoas e empresas, e também os que têm mandato de julgadores nas Delegacias da Receita de Julgamento da Receita Federal (DRJ) e de conselheiros do Carf”.
Uma obra-prima de Maquiavel, digna de aplausos, segundo os observadores. “O Sindifisco finge que combate, mas usa os argumentos dos adversários para se locupletar”, afirmou um técnico. Segundo ele, todas as seccionais da Receita do país, nos últimos dias, estão sendo visitadas pelos “denboys” – pessoal da diretoria do Sindifisco – com discurso de ataque ao bônus de sucumbência da AGU. “A ideia seria usar AGU para pressionar a OAB para não sair a Adin contra o bônus de eficiência dos auditores da RFB. Parece que o tiro saiu pela culatra”, ironizou. Nesse ritmo, a briga ainda vai ter vários assaltos (ou seja, rounds).
80% dos auditores dizem sim ao bônus de eficiência
O Sindifisco informou que os auditores fiscais da Receita Federal ratificaram, em assembleia nacional, o bônus de produtividade e eficiência, previsto na Medida Provisória 765, de 29 de dezembro passado. O apoio ao indicativo da Diretoria Executiva Nacional foi maiúsculo: 80% da categoria votaram favoravelmente.
O resultado foi avaliado pela DEN do Sindifisco Nacional como melhor que o esperado. Agora, os esforços se voltam para o Congresso, no sentido de conseguir das lideranças apoio para a aprovação da MP. Nos últimos dias, os dirigentes têm se reunido com parlamentares para salientar a importância de não se alterar a medida.
O estudo elaborado pela Diretoria de Estudos Técnicos (disponível aqui: http://www.sindifisconacional.org.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=76&Itemid=172) é um dos principais argumentos nas conversas com os congressistas. A eles é mostrado que bônus semelhantes são pagos no fisco de países como EUA, França, Austrália, Cingapura, Portugal, Chile, entre outros.
Debate sobre bônus de eficiência aponta também inconstitucionalidade dos honorários de sucumbência
No entender dos técnicos em orçamento e finanças, a equipe econômica feriu a LRF de propósito para agradar uma pequena parcela de servidores de elite. O bônus é também visto com uma forma de burlar o teto dos gastos estabelecido pelo governo como a cereja do bolo para conter a expansão das despesas com pessoal. O rígido mecanismo de controle de gastos tem efeito direto sobre todos os servidores públicos, que terão por 20 anos seus salários congelados, enquanto os da Receita terão uma espécie de “reajuste disfarçado”, sob a forma de bônus, se aumentarem a arrecadação, afirmam especialistas
Em reunião com o presidente da Comissão Especial de Direito Tributário do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Breno de Paula, um dos responsáveis pela decisão de recomendar ao Pleno da Casa o ingresso no STF de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) contra o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributaria e Aduaneira para o pessoal do Fisco, auditores questionaram também a constitucionalidade dos honorários de sucumbência concedido pelo governo aos advogados da União.
De acordo com a Frente Nacional Em Defesa do Subsídio Como Forma de Remuneração dos Auditores Fiscais, “o fundo que irá pagar essa verba não é formado exclusivamente pelos honorários recebidos pelos AGUs e pago pela parte: a maior parte desse fundo será formada pelos acréscimos legais, que incidem sobre o crédito tributário executado pela Procuradoria da Fazenda Nacional, correspondente a 10%, se o débito for pago antes da execução judicial, e de 20 %, se for pago judicialmente”, esclareceu.
Quanto ao bônus, a Frente confirmou o entendimento de que ele fere os artigos 37 da Constituição Federal e 18 da Lei 9784/99, porque é “baseado na arrecadação de multas e de leilões de mercadorias apreendidas”. O objetivo da Frente, na reunião com Breno de Paula, foi, destacou em nota, “mostrar para a OAB e para a sociedade que boa parte dos auditores-fiscais da Receita Federal não concorda com o bônus, por ferir o princípio da impessoalidade, que proíbe a participação de servidores e de autoridades em processos nos quais tenham interesses diretos ou indiretos”.
MP 765/2016
De acordo com a Frente, o governo já sabia da ilegalidade do bônus, pois desde o ano passado, recebeu pareceres da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento e nota técnica da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), denunciando a previsão de queda na arrecadação, em consequência de renúncia fiscal. Mas o governo ignorou o documento e não previu, conforme determina o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a estimativa do impacto no Orçamento. Isso significa, no entender dos técnicos, que a equipe econômica feriu a LRF de propósito para agradar uma pequena parcela de servidores de elite.
Quando o governo Temer editou a MP 765/2016, artigos 13 e 23 — bônus para auditores fiscais e analistas tributários da Receita, e para os auditores fiscais do Trabalho), ficou claro que o bônus não faria parte da remuneração nem serviria de base de cálculo para gratificações, adicionais e “não constituirá base de cálculo de contribuição previdenciária”. Na tradução dos especialistas em direito tributário, na verdade, o governo estabeleceu que a Previdência Social não vai arrecadar nada com o bônus, ao mesmo tempo em que a Fazenda vai abrir mão de 100% do dinheiro das multas. Uma atitude no mínimo polêmica, diante da necessidade de ajuste das contas públicas, que depende justamente do aumento da arrecadação.
Renúncia Fiscal e burla ao teto dos gastos
O Movimento Nacional pela Valorização e Subsídio dos Auditores-Fiscais, formado por profissionais que são contra a decisão – por pequena margem de votos – do Sindifisco, em acordo com o secretário da Receita Federal, Jorge Rachid, para mudar a estratégia de recebimento dos salários por meio de vencimento básico, cita problemas ainda mais contundentes. De acordo com os cálculos do Movimento, o bônus é também uma forma de burlar o teto dos gastos estabelecido pelo governo como a cereja do bolo para conter a expansão das despesas com pessoal. O documento aponta que, em breve análise, que a MP 765/16 instituiu um prêmio em dinheiro aos servidores do fisco federal, condicionado ao aumento da arrecadação.
Assim, quanto mais contribuírem para a arrecadação de tributos e multas em favor da União, maior será o bônus percebido por estes servidores. “Desse modo, apesar da grave recessão e da crise fiscal pela qual passa o país, cujo ônus recai sobre toda a sofrida população brasileira, os integrantes da Carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil receberão o referido bônus em valor proporcional ao aumento de arrecadação, eliminando-se para tais servidores os efeitos da Emenda Constitucional 95, que limita por 20 anos os gastos públicos”.
“De fato, a Emenda aprovada com o objetivo de equilíbrio das contas públicas por meio de um rígido mecanismo de controle de gastos tem efeito direto sobre o reajuste de todos os servidores públicos, que terão por 20 anos seus salários congelados, enquanto os integrantes da Receita terão uma espécie de “reajuste disfarçado”, sob a forma de bônus, se aumentarem a arrecadação”, condenou o Movimento.
O documento deixa claro, ainda, que vai haver impacto nos julgamentos do Carf; “ Neste contexto, entre os auditores-fiscais que se beneficiarão do bônus para incrementar a sua remuneração estão os auditores-fiscais que fiscalizam e autuam pessoas e empresas, assim como os que exercem o mandato julgadores nas Delegacias da Receita Federal de Julgamento da Receita Federal (DRJ) e de conselheiros do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), órgãos competentes para o julgamento de recursos que versam sobre tributos e multas de competência da União”.
“Tal dispositivo inviabiliza completamente a atuação dos auditores-fiscais, que têm o dever de se julgarem impedidos de realizar qualquer ato relacionado ao Processo Administrativo Fiscal – PAF. Reforçando tal entendimento, verificamos ainda no Regimento Interno do CARF, artigo 42, a imposição aos conselheiros para que se declarem impedidos quando houver “interesse econômico ou financeiro, direto ou indireto” na causa”, concluiu o Movimento Nacional pela Valorização e Subsídio dos Auditores-Fiscais.
Parecer da OAB/Nacional sobre o bônus de eficiência para servidores da Receita Federal
Ao contrário do que afirma o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal (Sindifisco), a Comissão Especial de Direito Tributário da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/Nacional) garante que o bônus de eficiência para o pessoal do Fisco desrespeita os princípios da impessoalidade, da ampla defesa e do devido processo legal. “Também o Banco Mundial, em estudo técnico sobre a fiscalização tributária, desaconselha a instituição de gratificações ligadas do valor das multas”, cita o advogado Igor Mauler Santiago
Veja o parecer da Ordem:
DESTINAÇÃO DAS MULTAS TRIBUTÁRIAS AO PAGAMENTO DE BÔNUS PARA OS SERVIDORES DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL.
INOPORTUNIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTAS.
1. Os dispositivos em análise.
Trata-se de aferir a oportunidade política e a validade jurídica da Medida Provisória nº 765/2017, na parte em que institui o chamado Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira.
Merecem destaque, para a exata compreensão do tema, os comandos a seguir:
“Art. 5º. Ficam instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil.
(…)
§ 4º. A base de cálculo do valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será composta pelo valor total arrecadado pelas seguintes fontes integrantes do Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização – FUNDAF, instituído pelo Decreto-Lei no 1.437, de 17 de dezembro de 1975:
I – arrecadação de multas tributárias e aduaneiras incidentes sobre a receita de impostos, de taxas e de contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil a que se refere o art. 4o da Lei nº 7.711, de 22 de dezembro de 1988, inclusive por descumprimento de obrigações acessórias; e
II – recursos advindos da alienação de bens apreendidos a que se re-fere o inciso I do § 5º do art. 29 do Decreto-Lei nº 1.455, de 7 de abril de 1976.
(…)
Art. 11. O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira não será devido aos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil e aos Analistas-Tributários da Receita Federal do Brasil cedidos a outros órgãos.
Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica aos servidores em exercício nos órgãos com competência sobre Previdência e Previdência Complementar, nos termos do parágrafo único do art. 19 da Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016, e aos servidores nas situações mencionadas nos incisos I e V, alíneas ‘a’ a ‘e’, do caput do art. 4º da Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008.
Art. 12. O somatório do vencimento básico da Carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o Bônus de que trata o art. 5º, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição.
Art. 13. O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais, gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de contribuição previdenciária.”
Cabem desde logo as seguintes observações:
● o bônus tem a finalidade declarada de incrementar a produtividade dos servidores da Receita Federal do Brasil (art. 5º, caput). Como a função central destes é cobrar tributos, conclui-se que o bônus visa a aumentar a arrecadação tributária da União;
● o valor a ser distribuído a título de bônus corresponde à totalidade (i) das multas tributárias arrecadadas e (ii) da receita obtida com a alienação de bens apreendidos pela RFB (art. 5, § 4º). Observe-se que, até a edição da MP, o produto dos bens apreendidos, agora apropriado pelos servidores da RFB, era dividido pelo art. 29, § 5º, do Decreto-lei nº 1.455/75 entre (a) o FUNDAF – Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fis-calização (60%), cujos recursos eram aplicados em treinamento e custeio1, e (b) a Seguridade Social (40%)!
● apesar de afastados de suas funções, são beneficiários do bônus os auditores da RFB cedidos ao CARF – Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (art. 11, parágrafo único; tais servidores são referidos no art. 29, V, d, da Lei nº 11.890/2008, referida no dispositivo);
● a soma dos vencimentos dos servidores da RFB com o bônus não po-de superar o teto constitucional (art. 12). Como este hoje é de R$ 33.763,00 (tramita projeto para elevá-lo para R$ 39.293,32), e como a remuneração dos auditores da RFB varia de R$ 20 mil a R$ 30 mil (a dos analistas vai de R$ 11 mil a R$ 18 mil), fica clara a relevância da gratificação em exame, a maximizar os seus efeitos sobre o espírito dos mencionados servidores;
● por fim, e de maneira algo paradoxal, a MP livra de contribuição previdenciária o prêmio pago aos servidores da RFB justamente pelo aumento da arrecadação tributária…
A MP traz a base de cálculo do bônus, isto é, a fonte dos recursos com os quais este será pago. O total a ser efetivamente distribuído aos servidores é o produto da multiplicação daquela base pelo Índice de Eficiência Institucional, a ser apurado na forma de ato infralegal (art. 5º, §§ 2º, 3º e 5º).
Referido ato já foi editado, consistindo na Portaria RFB nº 31/2017. Eis a fórmula que veicula:
A portaria traz ainda dois Anexos, um fixando nove critérios de aferição de eficiência (proporção de créditos garantidos, duração dos processos em 1ª instância administrativa, tempo médio de resposta a consultas de contribuintes, etc.), e o outro impondo metas numéricas para cada um desses critérios, a s-rem perseguidas nos quatro trimestres de 2017.
O grau de atingimento de cada meta enseja a atribuição de notas individuais, que vão de 0 a 1,1, segundo instruções fornecidas no Anexo I.
O cálculo é o seguinte: somatória (representada pelo símbolo Σ) de cada uma dessas notas quanto aos oito primeiros índices, com ponderação do peso relativo de cada um deles (o que hoje é irrelevante, pois todos têm peso igual – Portaria RFB nº 31/2017, art. 2º, § 3º).
Esse resultado é multiplicado pela nota apurada quanto ao nono índice – grau de realização da receita estimada, representado pela letra F na fórmula. Vale notar que a nota será zero quando a arrecadação efetiva não superar 90% da esperada.
O resultado dessa multiplicação, ou o número 1 (o que for menor), será o índice a ser aplicado sobre a base de cálculo do bônus (receita obtida com multas e com a alienação de bens apreendidos) para obter-se o valor global a ser distribuído no trimestre ao conjunto de servidores, observando-se que um analista deve receber 60% do que recebe um auditor (MP, art. 6º, I e II).
Passemos, então, ao estudo jurídico da matéria.
2. O nosso parecer.
Perdido nas brumas do passado, o contratador de tributos é personagem que deixou pouca saudade. Arrematante do direito de cobrar dada exação, era remunerado pela diferença entre o preço prometido à Fazenda Real, aliás nem sempre honrado, e o total que, por bem ou por mal, lograsse extrair dos contribuintes.
Em nosso país, onde campeou até os últimos anos da colônia, encarna o patrimonialismo na gestão da coisa pública. Na França, foi extinto no fio da guilhotina, ao fim do lúgubre Procès des Fermiers.
Mas o seu fantasma volta a nos atenazar. Ao destinar à gratificação dos servidores da RFB a totalidade das multas tributárias arrecadadas, a MP nº 765/2017 mergulha nos séculos para restaurar o império da cupidez na quantificação dos deveres fiscais.
Os riscos são evidentes demais para ser ignorados: exacerbação das multas aplicadas – a lei federal gradua-as de 0,33% a 225%, com critérios de diferenciação às vezes subjetivos; endurecimento da jurisprudência administrativa na matéria; aumento da litigiosidade judicial; encarecimento das garantias exigidas do contribuinte…
Em suma, aumento do custo Brasil.
Na mesma toada, a medida provisória concede aos fiscais do trabalho bônus calculado sobre “cem por cento” da receita de multas pelo descumprimento da legislação trabalhista, duplicando a exposição dos empreendedores e açulando o apetite de outras categorias pelo exercício egoístico de parcelas do poder estatal, em autêntica feudalização da máquina pública.
É certo que as autuações tributárias não são devidas de imediato, só sendo remetidas à cobrança judicial se referendadas pelo CARF. Mas isso não bastará para esconjurar uma previsível indústria de multas, pois pertence aos julgadores indicados pelo Fisco, beneficiários da gratificação, o voto de minerva naquele órgão paritário.
O desalento agrava-se quando se recorda que, preocupada justamente em evitar conflitos de interesses, a OAB acertadamente impediu o exercício da advocacia para os membros do CARF indicados pelos contribuintes.
Instado a decidir se a nova regra não redundaria, para os conselheiros do Fisco, em interesse econômico no desfecho dos processos que decidem – causa de impedimento do julgador, por força do artigo 42, inciso II, do Regimento Interno do CARF –, o Presidente do órgão editou a Portaria nº 1/2017, declarando que o inciso só alcança os conselheiros dos contribuintes.
A conclusão baseia-se no § 1º do mesmo artigo, que define “interesse econômico” para estes últimos. Além de tecnicamente incorreta, pois o parágrafo complementa, e não delimita, a norma a que se refere (Lei Complementar nº 95/97, art. 11, III, “c”), a interpretação produz resultado absurdo, permitindo aos julgadores da Receita – por falta de outra disposição proibitiva – julgar fei-tos de empresas das quais, por exemplo, tenham ações e recebam dividendos.
A regulamentação do bônus pela Portaria RFB nº 31/2017 piorou as coisas. De sua complicada fórmula basta atentar para a existência de um fator de multiplicação que será igual a zero se a arrecadação efetiva não atingir 90% da estimada. Como todo número multiplicado por zero dá zero, a conclusão é simples: nada de gratificação para a categoria se as autuações não forem confirmadas.
Isso transformará toda estimativa, realista ou não, em auto executável. Metas de produtividade para julgadores são comuns, como as que o Conselho Nacional de Justiça impõe à magistratura. Mas metas quanto ao conteúdo da decisão são algo inédito e inaceitável.
Além de inoportuna e perigosa, como se demonstrou acima, a MP é sem dúvida inconstitucional. Primeiro, pela impossibilidade da destinação de receita tributária a fins privados, afirmada pelo STF quanto a leis estaduais que vinculavam a taxa judiciária a associações de magistrados e caixas de assistência de advogados (Pleno, ADI nº 1.145/PB, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ 08.11.2002). Segundo, pelo descabimento da afetação da receita de impostos – as multas são acessórios que seguem a mesma sorte do principal – a gastos específicos (CF, art. 167, IV). Terceiro, pela vedação constitucional da vinculação de receitas à remuneração dos servidores (CF, artigo 37, XIII), que levou o STF a invalidar gratificação estadual de produtividade atrelada à arrecadação de tributos e multas (Pleno, ADI 650-MC/MT, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ 22.05.92). Quarto, e principalmente, por ofensa à moralidade e à impessoalidade da Administração (CF, art. 37), corolários diretos do princípio republicano.
Em 1977, julgando lei paulista que gratificava fiscais estaduais com base na arrecadação, o STF invocou o Anti-Moiety Act (lei antimetade!), que em 1867 proibiu tal prática nos Estados Unidos, por constituir “estímulo à cobiça dos funcionários públicos”, “instrumento de corrupção política” e “processo de terrorismo fiscal contra cidadãos honestos e bem-intencionados”, além de ser “contraproducente” (Pleno, Rp. 904/SP, Rel. Min. CORDEIRO GUERRA, DJ 25.04.78).
A questão voltará ao STF, agora quanto ao Estado de Rondônia, no RE nº 835.291/RO. O parecer já apresentado pela PGR, da lavra do Dr. ODIM BRANDÃO FERREIRA, é contundente: “a intensidade da fiscalização tributária não deve ser medida na base do maior ou menor interesse pecuniário de seus agentes”, que assim passam “a exercer o poder de império estatal com inspirações distintas do interesse público”, perdendo a necessária impessoalidade.
Também o Banco Mundial, em estudo técnico sobre a fiscalização tributária, desaconselha a instituição de gratificações ligadas do valor das multas. É conferir:
« A related point is the incentive scheme used by tax administrations. International experience suggests that the compensation of auditors should not be linked directly to the volume of audit adjustments and penalties raised by them, as is often the case in audit approaches not based on risk. Providing bonuses mechanically indexed on audit results has been shown (a) to bias audits strongly against taxpayers, undermining the much-needed perception of fairness in the tax system, and (b) to encourage strategic selection behavior (auditors maximizing their bonuses) in environments where the audit selection function is not adequately separated from audit implementation. » (CHARLES VELLUTINI, Key principles of risk-based audits. In Risk Based Tax Audits: Approaches and Country Experiences. Org. MUNAWER SULTAN KHWAJA, RAJUL AWASTHI e JAN LOEPRIC. Washington: The World Bank, 2011, p. 16)
Por todos esses motivos, MM Juiz Federal da 1ª Vara Cível de Brasília reconheceu a inconstitucionalidade da MP nº 765/2017, suspendendo o julga-mento administrativo do feito apontado pelo impetrante. Eis os termos de sua decisão liminar:
“Evidencia-se, assim, flagrante desrespeito aos princípios da impessoa-lidade, da ampla defesa e do devido processo legal, previstos na Constitui-ção Federal, considerando que num Estado Democrático de Direito, em que devem ser preservados os direitos e garantias individuais, os julgadores devem ser imparciais para apreciarem as questões que lhe são postas, tanto no âmbi-to administrativo como judicial, sendo essa uma característica basilar de qual-quer processo, em que saindo de um sistema de autotutela, passa-se a um sis-tema de heterocomposição, com a garantia de um terceiro imparcial.
O fato é que a grande dificuldade da garantia da impessoalidade reside na circunstância de que as suas atividades são desempenhadas por pessoas, cu-jos interesses e ambições afloram facilmente quando sabido que o resultado da controvérsia irá afetar diretamente (ou indiretamente) a sua remunera-ção.” (MS nº 1000421-94.2017.4.01.3400)
A inadimplência e a sonegação devem ser reprimidas sem trégua, e a justa remuneração dos fiscais é condição essencial para isso. Mas os meios daquele combate e desta merecida valorização funcional devem obediência à Constituição.
A sociedade não aceitará, tantos séculos depois, voltar à condição de re-fém das pretensões remuneratórias dos coletores de tributos.
3. Conclusão.
Do exposto, concluímos pela inoportunidade e inconstitucionalidade da MP nº 765/2017, na parte em que cria o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira.
Tendo em vista a gravidade dos efeitos que advirão dessa sistemática, bem como a vulneração da moralidade administrativa, do devido processo legal e das vedações constitucionais à destinação de tributos para fins privados, à afetação da receita de impostos a despesas predeterminadas e à vinculação de receitas à remuneração de servidores, permitimo-nos sugerir que os comandos sejam atacados em ação direta de inconstitucionalidade proposta por este Egrégio CFOAB.
É o parecer.
São Paulo, 23 de janeiro de 2017.
IGOR MAULER SANTIAGO
1 Veja-se a redação anterior do art. 6º do Decreto-lei nº 1.437/75:
“Art. 6º. Fica instituído, no Ministério da Fazenda, o Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização – FUNDAF, destinado a fornecer recursos para financiar o reaparelhamento e reequipamento da Secretaria da Receita Federal, a atender aos demais encargos específicos inerentes ao desenvolvimento e aperfeiçoamento das atividades de fiscalização dos tributos federais e, especialmente, a intensificar a repressão às infra-ções relativas a mercadorias estrangeiras e a outras modalidades de fraude fiscal ou cambial, inclusive mediante a instituição de sistemas especiais de controle do valor externo de mercado-rias e de exames laboratoriais.
Parágrafo único. O FUNDAF destinar-se-á, também, a fornecer recursos para custear: (Incluído pela lei nº 9.532, de 1997)
a) o funcionamento dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda, inclusive o pagamento de despesas com diárias e passagens referentes aos deslocamentos de Conselheiros e da gratificação de presença de que trata o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 5.708, de 4 de outubro de 1971; (Incluída pela lei nº 9.532, de 1997)
b) projetos e atividades de interesse ou a cargo da Secretaria da Receita Federal, inclusive quando desenvolvidos por pessoa jurídica de direito público interno, organismo internacional ou administração fiscal estrangeira. (Incluída pela lei nº 9.532, de 1997)”
Segundo Erich Endrillo, a OAB pode mover ação direta de inconstitucionalidade contra o prêmio dado aos fiscais – bônus de eficiência. Acusados de tentar manipular julgamentos do Carf são processados na esfera cível para que devolvam recursos aos cofres públicos. Empresa questiona pagamento de bônus de eficiência a julgadores do colegiado e obtém liminar na Justiça
Casos investigados pela Operação Zelotes, na esfera criminal, vão agora passar também por processos na área cível. Além do ressarcimento ao cofres públicos de quantias milionárias, que ultrapassam R$ 25 bilhões, os responsáveis por manipulação de julgamentos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) estão sujeitos ao pagamento de multas e à suspensão dos direitos políticos. O Ministério Público Federal (MPF) enviou ontem à Justiça as três primeiras ações por improbidade administrativa. Ao todo, 13 pessoas responderão por enriquecimento ilícito, danos ao erário ou violação dos princípios da administração pública.
A Operação Zelotes já resultou na apresentação de 13 denúncias à Justiça. As primeiras ações cíveis movidas pelo Ministério Público se referem a três delas. Na primeira, seis pessoas são acusadas de tentar evitar uma cobrança de R$ 1,8 bilhão da empresa JS Administração de Recursos, do Banco Safra. São dois servidores (o analista tributário Lutero Fernandes do Nascimento e o auditor da Receita Federal Eduardo Cerqueira Leite), dois intermediários (Jorge Victor Rodrigues e Jefferson Ribeiro Salazar) e dois representantes do grupo empresarial ( João Inácio Puga e Joseph Yacoub Safra). O MPF solicita que Eduardo Cerqueira Leite seja multado em R$ 2,2 milhões e Lutero Fernandes, em R$ 1,3 milhão. Aos demais envolvidos, os procuradores pedem multa de R$ 3,5 milhões.
No segundo caso, João Carlos de Figueiredo Neto, à época conselheiro do Carf, foi preso em flagrante, em julho de 2016, ao negociar propina com a Itaú Unibanco Holding S.A. Ele era relator de um dos recursos que questionava débito de R$ R$ 25 bilhões e prometeu votar em favor do banco. Por violar os princípios da administração pública, o ex-conselheiro pode ser multado em R$ 1,2 milhão. Na terceira denúncia, José Ricardo Silva, Adriana Oliveira e Paulo Roberto Cortez são acusados de pagar R$ 40 mil ao servidor público Levi Antônio da Silva para conseguir informações privilegiadas.
Bônus questionados
A segunda fase da Zelotes ocorre num momento em que o governo sofre uma derrota judicial que pode comprometer a ação do Carf. Ontem, o juiz federal Rodrigo Parente Paiva Bentemuller, da 1ª Vara Federal, concedeu liminar a mandado de segurança da Indústria de Bebidas Pirassununga Ltda., determinando a retirada de pauta, da reunião de hoje do colegiado, de processo administrativo contra a empresa.
A questão tem como base os bônus de eficiência que o governo decidiu conceder a auditores fiscais e analistas tributários. O juiz aceitou os argumentos da empresa de que a presença de membros da Fazenda Nacional, interessados em aumentar sua remuneração, num órgão que vai julgar aplicação de multas tributarias fere o princípio da impessoalidade dos negócios públicos, consagrado na Constituição.
Para o advogado Sidney Stahl, autor do mandado de segurança, “não há como não identificar conflito de interesse em alguém que ganha por aquilo que vai julgar”. Segundo o tributarista Erich Endrillo, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-DF), a decisão pode acarretar uma enxurrada de ações de contribuintes contra o Carf. A OAB, informou que estuda mover, no supremo Tribunal Federal, uma ação direta de inconstitucionalidade contra o bônus.
As discussões sobre suspensão das sessões do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda (Carf) e impedimento dos conselheiros para julgar, por conta do recebimento do R$ 7,5 mil mensais, referentes ao bônus de eficiência, estão longe de acabar. A instituição do adicional por produtividade, criado pela MP 765/2016, que reajustou os salários e reestruturou as carreiras dos servidores do Fisco, colocou o governo em uma saia justa. O Executivo terá que enfrentar um dilema inesperado que pode prejudicar o necessário ajuste fiscal. Se cada decisão tomada a partir da última quinta-feira (18 de janeiro) for contestada na Justiça, a arrecadação federal tende a despencar, com impactos negativos no desenvolvimento econômico e nos investimentos.
“Os contribuintes têm o direito de contestar, por conta da insegurança gerada pela evidência de que as multas que serão condenados a pagar fazerem parte da base de cálculo do bônus. Ou seja, os resultados dos julgamentos repercutem no valor da bonificação. Caso o Judiciário, mais tarde, decida cancelar aquela sessão, algumas de montantes milionários, tornará sem efeito o que seria arrecadado. E o dinheiro, fundamental para o desenvolvimento econômico, não entrará tão cedo nos cofres do Tesouro. Ou o governo revoga a regra do bônus, ou repensa as normas do Carf”, assinalou o advogado Pedro Guilherme Lunardelli, coordenador do Comitê Tributário do Centro de Estudos das Sociedades de Advogados (Cesa), que, no início da semana, pediu ao Ministério da Fazenda a paralisação das atividades do colegiado – há dois anos impedido de atuar.
Lunardelli contou, sem citar nomes, que alguns colegas, que representam investigados pelo Carf, já declararam que vão sugerir aos clientes que questionem as decisões do Conselho no Supremo Tribunal Federal (STF). “Não estou arguindo má-fé do julgador. Mas não há dúvida de que há interesse econômico. Seria o mesmo que criar um bônus para magistrados, considerando o valor da causa”, comparou. A pendenga judicial com o Carf também não parou no dia do reinício das sessões. O Cesa está estudando nova manifestação contra a portaria divulgada na quarta passada (18), contestando justamente o a suspensão.
O documento, assinalou Lunardelli, na tentativa de manter o Carf funcionando e de eliminar a possíveis impedimentos dos conselheiros da Receita Federal, criou mais uma lacuna para novos processos. A portaria destacava que só haveria problema no recebimetnto de recursos decorrentes multas se o julgador fosse conselheiro contribuinte (indicado pelas confederações, como CNI, CNC, CNT). “Isso não tem fundamentação legal. O Regimento Interno é claro. A restrição é para todos”, destacou Lunardelli. O Centro de Estudos quer que os julgamentos sejam suspensos até que a Advocacia-Geral da União (AGU) apresente um parecer sobre a legalidade do bônus de eficiência.
“O próprio procurador da Fazenda Nacional, Moisés Carvalho, concordou com a exigência de manifestção da AGU”, revelou Lunardelli. Ele disse que as discussões internas do Fisco por salários são legítimas, mas o procedimento do governo que foi fora da curva. “Não houve discussão com a sociedade e nem parecer da AGU. É uma pena que um tribunal centenário tenha sucumbido. Se tornou instável. Essa insegurança prejudica a própria Receita. De novo, o governo criou mais um problema. Estudos apontam que 70% das causas judiciais contra a União são em matéria tributária. Esse é um caso em que o governo provocou mais uma ação”, reforçou o advogado do Cesa.
O bônus de eficiência, um dos motivos de divisão entre os servidores da Receita Federal, ontem abalou até o funcionamento do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda (Carf), responsável pelo julgamento de litígios tributários. As atividades do colegiado, que já teve as sessões suspensas em várias oportunidades e por diversos motivos – de suspeita de pagamento de propinas a greve dos auditores-fiscais -, foram paralisadas por alguns minutos pelo presidente Carlos Alberto Barreto, após advogados de contribuintes alegarem impedimento dos conselheiros para julgar. Isso porque, como eles também são auditores, receberão um reforço nos contracheques, em fevereiro, de R$ 7,5 mil a mais. Esse valor se refere a um bônus de eficiência, a título de incentivo à produtividade, criado pela MP 765/2016 que reajustou os salários e reestruturou carreiras.
O problema, no entender dos tributaristas, é que o dinheiro desse bônus vem de um fundo composto de multas dos contribuintes. O que cria um conflito de interesses e fere a imparcialidade dos julgadores. E se há suspeita de interesse, os julgamentos que ocorrerem agora podem vir a ser anulados futuramente pela Justiça. O processo foi aberto pelo Centro de Estudos das Sociedades de Advogados (Cesa), que há dois dias pediu ao Ministério a suspensão das sessões. Segundo Carlos José Santos da Silva, presidente nacional do Cesa, o pedido foi fundamentado no artigo 42 do Regimento Interno do Carf.
“Sendo o Carf o órgão competente para o julgamento de recursos sobre as multas que servirão como base de cálculo para o bônus, os resultados de seus julgamentos deverão repercutir no valor a ser pago aos auditores fiscais e analisas tributários”, argumentou o Cesa. E mesmo se o pagamento do bônus for suspenso enquanto o auditor estiver no Carf, a incerteza se mantém, pois a remuneração variável só é repassada quando as multas são efetivamente arrecadadas, ou seja, após os julgamentos.
Para Claudio Damasceno, presidente do Sindicato Nacional dos Auditores da Receita (Sindifisco), o pedido do Cesa não faz sentido e demonstra “desconhecimento da sistemática do bônus de eficiência e do funcionamento do Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização (Fundaf)”. Ele confirmou que o valor de R$ 7,5 mil já está previsto para entrar no pagamento do mês que vem e a ação do Cesa não muda o que determina a MP 765. “O documento do Cesa não tem fundamentação legal”, reforçou Damasceno.
Com mais essa desordem, surgiu a desconfiança de que as sessões de hoje, nas quais a Receita vai cobrar dívidas milionárias, não viessem a acontecer. O colegiado terá importantes julgamentos envolvendo famosos jogadores de futebol, como o atacante Neymar, acusado de sonegar Imposto de Renda. O desembargador Carlos Muta, do Tribunal Regional Federal (TRF) da 3.ª Região, já determinou o bloqueio de R$ 188 milhões. De acordo com a Receita Federal, Neymar criou empresas ilegalmente, para abater o imposto, e não declarou salários recebidos entre 2011 e 2013, inclusive na polêmica transferência para o Barcelona.
Alexandre Pato também responde pela acusação de planejamento tributário para recolher menos impostos, com dívida superior a R$ 5 milhões no Carf, pela criação da empresa Alge, que recebeu valores de contratos entre Pato, companhias de material esportivo e de clubes, dentro e fora do Brasil, incluindo o dinheiro pago pela transferência ao Milan. Por meio de nota, o Carf esclareceu que as sessões programadas para a semana não foram suspensas e ocorrem normalmente. O julgamento do caso de Pato acontecerá às 9 horas, no plenário 401. O de Neymar, às 14 horas, no Plenário 414.
Em resposta ao Cesa, o Carf informou que não há como descumprir o estabelecido no artigo 42 do Regimento interno, uma vez que o servidor não pode “prestar consultoria, assessoria, assistência jurídica ou contábil ou perceber remuneração do interessado ou empresa do mesmo grupo econômico sob qualquer título”. Se isso acontecer, enfatizou o Carf, será configurada “improbidade administrativa de servidor público”. Ou seja, já é naturalmente proibido, por lei, a qualquer conselheiro agir em seu próprio interesse.
Grace Maciel*
Que os servidores administrativos da Receita Federal do Brasil (RFB) trabalham em desvio de função não é novidade, porém quando esse desvio compromete a segurança do trabalhador é merecedor de denúncia. É caso, inclusive de Justiça, uma vez que eles nem ganham insalubridade e muito menos “bônus de eficiência”.
O caso é “muito sério”: os servidores que trabalham na fronteira enfrentam o “maior descaso”, tanto do Órgão, quanto do próprio Governo Federal. O fato é que quem trabalha fiscalizando tráfico e contrabando na fronteira, além de não fazer parte de sua atribuição, não possui segurança. Falei segurança armada! Não há. Pasmem! Não há policiamento militar e geralmente os postos da Polícia Federal estão a mais de 20 km de distância.
Quem acompanha o servidor administrativo (geralmente “apenas um” por turno), na fiscalização da alfândega: controle de mercadorias e bagagens de caminhões, ônibus.. carros? Ninguém! Eles lidam com traficantes, com contrabandistas de armas, cigarros e mercadorias. Esses servidores abordam sozinhos, sem um colete à prova de bala, sem armas; quando muito, o segurança de empresa terceirizada, que “não tem permissão de atirar”, e que seu trabalho se limita à guarita, muitas vezes “por amizade”acompanha o servidor. Mas em caso de sofrerem um atentado, esse segurança “que não é policial”, não pode “sequer”atirar para cima como modo de “ao menos” intimidar possíveis “criminosos”.
Essa empresa de segurança terceirizada é contratada para “proteger o patrimônio público”, e não o servidor. Segundo fonte.
Quanto vale à vida do servidor administrativo da Receita?
Fora o problema de segurança, ainda estes servidores trabalham em condições insalubres, expondo-se a poeira e fumaça. Ah..máscara? Não, eles não possuem..a máscara fica por conta da Administração que se esconde através dela, que mascara a situação; faz vista grossa!
Um fato recente na fronteira de Corumbá-MS com Santa Cruz de la Sierra- Bolívia (uma das mais perigosas portas de entrada de cocaína e muamba), no último 21 de novembro. Analistas estavam em greve e o servidor administrativo, Raimundo Nonato Souza, de plantão, foi fiscalizar um carro (táxi), 3 jovens com malas e apenas um com uma mochila, na revista o funcionário encontrou entorpecentes na sacola de um dos jovens; nos outros dois não encontrou nada além de pertences. Segundo Raimundo, eram estudantes de medicina e apenas estavam de carona. O servidor deu voz de prisão em flagrante e conduziu o “preso” para a unidade de fiscalização da Receita, no Posto de Esdras. Ele teve como testemunhas: sua colega também administrativa, Regina Vilas Boas e o analista Kléber Ormand Garcia. Já eram 6h30 da manhã de uma segunda-feira e haveria troca de plantão, às 7h30. Nonato relatou que este é o cotidiano dos administrativos. Sem estrutura, sem segurança, sem dignidade!
Falta pessoal para agir na repressão de atos ilícitos, como o contrabando e a introdução em território nacional e drogas e armas, na divisa entre Brasil e Bolívia, assim como em outras fronteiras. Quando a Administração irá olhar para esses servidores que sofrem apenas o ônus e nunca o bônus? Este é o maior questionamento do Sindicato Nacional dos Servidores Administrativos do Ministério da Fazenda (Sindfazenda), representado pelo presidente Luis Roberto da Silva. Segundo Luis a situação é “bastante preocupante”, hoje eles reivindicam inclusão dos integrantes do Plano Especial de Cargos do Ministério da Fazenda (Pecfaz) , no bônus de eficiência, previsto para outras categorias, no PL 5864/16. Além desta luta a entidade cobra uma reestruturação da carreira dos Pecfaz.
Enquanto isto…a luta continua. É torcer para que a RFB e o Ministério da Fazenda tomem uma atitude e, ao menos, a Câmara contemple os Pecfaz no bônus. Nada mais justo!
* Grace Maciel , jornalista – Assessora de imprensa do Sindifazenda; chefe de imprensa da CSPB; correspondente internacional para rádio colombiana com sede em Huston; especialista em gestão de projetos e mídias integradas em comunicação.
Fonte: Sindicato Nacional dos Servidores Administrativos do Ministério da Fazenda
Veja a nota do Sindicato Nacional dos Analistas-Tributários da Receita Federal (Sindireceita).
“O texto “Mais um capítulo da briga entre os auditores da Receita”, publicado no dia 8 dezembro, trouxe a informação errada de que o “Sindireceita, dos analistas, concordou que, se o subsídio fosse apresentado pelo governo, o aceitaria no lugar do bônus”.
A Diretoria Executiva Nacional do Sindireceita esclarece que os Analistas-Tributários defendem a implementação do bônus de eficiência e sempre trabalhou intensamente pela aprovação desta modalidade de remuneração, desde o envio do Projeto de Lei 5.864/2016 para a Câmara dos Deputados.
A implementação do bônus de eficiência e os demais itens da chamada pauta remuneratória, inclusive, foram aprovados pela categoria por ampla maioria em Assembleia Geral Nacional Unificada (AGNU), realizada nos dias 7 e 8 de março de 2016.
Certos de sua compreensão, solicitamos a imediata retificação da informação equivocada que consta no texto. Estamos à disposição para qualquer esclarecimento que considere necessário.
Sílvia de Alencar – presidente do Sindireceita”