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Lei de improbidade administrativa precisa de atualização, dizem advogados
A responsabilização pessoal do agente público se dá apenas nas hipóteses de ocorrência de dolo ou erro grosseiro. “Lamentavelmente tal dispositivo legal tem sido ignorado. Muitos ainda pensam que toda irregularidade administrativa praticada por um servidor público configura ato de improbidade. Os temas são indevidamente tratados como sinônimos”, diz o advogado Ulisses Sousa
Foto: CliqueJuris
A Câmara dos Deputados pode votar ainda hoje (16) o Projeto de Lei 10.887, que altera a atual Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92). A proposta, de autoria do deputado Roberto de Lucena (Podemos-SP), tem a relatoria do deputado Carlos Zarattini (PT-SP). Para advogados, a legislação necessita de atualização, já que vem sendo utilizada de forma ostensiva, sem a devida interpretação.
Ulisses Sousa, especialista em direito administrativo, entende que a Lei 8.429/92, embora represente um importante instrumento no combate a práticas irregulares por ocupantes de cargos públicos, deu origem a muitos abusos por parte dos seus aplicadores. “Os tipos abertos previstos nos artigos 9 a 11 já serviram de fundamento para o ajuizamento de muitas ações completamente descabidas, com graves prejuízos, pessoais e patrimoniais, para os acusados. Muitos são os casos em que agentes públicos, acusados de improbidade, têm suas reputações arruinadas, e, além disso, padecem com bloqueios patrimoniais que se estendem por vários anos”, opina.
Souza lembra que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seu art. 28, já dispõe que a responsabilização pessoal do agente público se dá apenas nas hipóteses de ocorrência de dolo ou erro grosseiro. “Lamentavelmente tal dispositivo legal tem sido ignorado. Muitos ainda pensam que toda irregularidade administrativa praticada por um servidor público configura ato de improbidade. Os temas são indevidamente tratados como sinônimos”, diz.
O advogado lamenta ainda que nem todos percebam “que a circunstância objetiva de alguém meramente exercer um cargo público não se revela suficiente para autorizar qualquer presunção de culpa”. “Isso porque não existe, no ordenamento positivo brasileiro, a possibilidade constitucional de incidência da responsabilidade objetiva por atos administrativos”, conclui.
Garantia de defesa
Felipe Alves Pacheco, especialista em direito administrativo, sócio de Chenut Oliveira Santiago Advogados, também defende o aprimoramento da lei. “O PL em discussão tem pontos positivos, que visam conter certos abusos. Hoje, temos ações de improbidade que remontam a fatos ocorridos na década de 90, que não passaram por uma investigação acurada e que, por consequência, geram graves prejuízos para a defesa e para o devido processo legal. Ao se definirem prazos para o MP investigar (180 dias, prorrogáveis por igual período) e prescrição de oito anos, contados do fato, dá-se maior garantia de defesa ao investigado”, analisa.
Pacheco elogia o fato de o PL consolidar entendimentos dos Tribunais, como a necessidade de caracterização de dolo e má-fé na conduta do réu para fins de enquadramento em improbidade administrativa. “Tais alterações dão maior segurança aos gestores e servidores públicos, por demais receosos na prática de seus atos, dando azo, dentre tantas causas, ao famigerado ‘apagão das canetas'”, finaliza.
Já Daniel Gerber, especialista em direito penal econômico, mestre em Ciências Criminais, com foco em gestão de crises política e empresarial, avalia como positiva a redação proposta para o artigo 11, “ao incluir a necessidade de dolo para que uma ação ou omissão seja considerada ímproba”. “Deve servir como importante limitador de ações que, infelizmente, surgem de atos notadamente culposos ou, até mesmo, inevitáveis diante do cenário fático disponibilizado ao administrador público. Consagra também posição já adotada pela jurisprudência dos Tribunais Superiores que, em clara correção de rota e limitação do poder de punir, já exigia tal elemento para fixar condenações pela Lei 8429/92”, diz.
Doutor e mestre em direito Administrativo pela PUC-SP, o advogado Rafael Valim, sócio do Warde Advogados, destaca por sua vez que é urgente uma reformulação da lei, a fim de que ela cumpra o objetivo em vista do qual foi concebida. “As sanções por improbidade administrativa se prestam à punição da desonestidade nas funções públicas e não à punição da má gestão. Várias alterações propostas no PL 10887 são muito bem-vindas, sobretudo aquelas que deixam claro o caráter doloso dos atos de improbidade e reforçam as garantias processuais dos acusados”, comenta.
Normas atenuadas
Vera Chemim, advogada constitucionalista e especialista em direito público administrativo, tem ressalvas em relação ao PL. “As novas mudanças a serem inseridas na Lei de Improbidade Administrativa não justificam o fato inequívoco de se tentar atenuar e/ou eliminar, sutilmente, as circunstâncias que remetem a um ato de improbidade administrativa, assim como as sanções correspondentes a cada ato ímprobo”, pondera.
Chemim destaca como um dos pontos mais relevantes e polêmicos a extinção da modalidade “culposa”, no sentido de retirar a gravidade de um ato cometido por agente público, por negligência, imperícia ou imprudência. “Nesse caso, como o ‘dolo’ estaria ausente, o ato não demandaria as sanções previstas no texto original da Lei de Improbidade Administrativa, a despeito dos danos materiais causados ao Estado. Assim, o cometimento de um ato doloso seria a condição sine qua non para o seu enquadramento em ato de improbidade administrativa”, afirma.
“Outra questão de grande importância e discutível do ponto de vista jurídico é a aceitação de “interpretações diversas” em cada caso concreto, uma vez que, em se admitindo qualquer tipo de interpretação seria possível a não punição e por consequência, a prática de um “ativismo judicial” de caráter político, inclusive para favorecer a parte, no que diz respeito à indenização por danos”, complementa.
Candidato reprovado no psicotécnico consegue na justiça a permanência no concurso da PRF
Após fazer o exame novamente, o candidato segue para o curso de formação. A juíza que deu a decisão entendeu que os exames psicológicos em concursos devem ter por finalidade investigar possíveis desvios de comportamento ou de personalidade, não exigir que “o candidato se enquadre em determinado perfil específico, previamente definido pela administração pública”
A juíza da 6ª Vara Federal Cível do Distrito Federal concedeu a um candidato reprovado no psicotécnico o direito de permanecer no processo seletivo da PRF e participar das demais etapas. O candidato, que participa edital nº 1 de 2018, já estava aprovado na prova objetiva, subjetiva, exame de capacidade física e também na avaliação de saúde.
Para o advogado responsável pela ação, Dr. Max Kolbe, os documentos não trouxeram clareza quanto aos objetivos específicos do edital. “Previa-se a avaliação com base em resoluções do Conselho Federal de Psicologia, mas os documentos também não trazem critérios objetivos, tornando a avaliação extremamente subjetiva. O que o Supremo Tribunal Federal (STF) exige é exatamente o oposto” argumentou. Para ele, é preciso repensar como muitos processos são feitos. O candidato precisa saber com total transparência e objetividade o que está se avaliando e com qual finalidade.
Ainda segundo a juíza, com base na previsão legal, os exames psicológicos em concursos públicos devem ter por finalidade investigar apenas possíveis desvios de comportamento ou de personalidade dos candidatos, ou seja, a verificação de patologias psíquicas capazes de inviabilizar o exercício do cargo pretendido.
“Assim, não se coaduna com o caráter objetivo necessário aos processos seletivos a realização de teste psicológico com a exigência de que o candidato se enquadre em determinado perfil específico, previamente definido pela administração pública”, pontua na decisão.
Agora, com a decisão, a banca terá até 30 dias para fazer um novo exame psicológico, com base em critérios objetivos definidos. Enquanto isso, o candidato segue para o curso de formação com os outros concorrentes.
Concurso para juízes e aperfeiçoamento do estágio probatório de magistrados
O aperfeiçoamento, o tempo de duração do estágio probatório de magistrados e do modelo de avaliação nos de concursos públicos para o cargo de juiz foram apontados como critérios que devem ser reavaliados na Resolução nº 75/2009. A ideia é verificar a integração do conhecimento com a inteligência emocional e garantir a formação de profissionais éticos, capazes de dominar o tempo, o trabalho e a relação com as pessoas
Os debates a respeito do tema ocorreram durante audiência pública no Conselho Nacional de Justiça (CNJ) na segunda-feira (10/6). De acordo com os participantes do evento, o recrutamento não deve ser baseado apenas nos conhecimentos técnicos dos candidatos, mas levando em conta suas capacidades cognitivas, de relação interpessoal e reação à prática do julgamento.
Alterações no estágio probatório foi um dos assuntos discutidos. A ideia é acompanhar os candidatos para que seja possível verificar a integração do conhecimento com a inteligência emocional e assim garantir a formação de profissionais éticos, capazes de dominar o tempo, o trabalho e a relação com as pessoas. A ideia é que os magistrados sejam levados a conhecer a realidade do país, atendendo ao Tribunal do Júri, visitando prisões, favelas e aldeias, para verificar como o sistema jurídico realmente funciona.
Para o desembargador Ricardo Couto de Castro, da Escola de Magistratura do Rio de Janeiro (Emerj), é preciso melhorar a cultura de checagem do estágio e, para tanto, o CNJ deveria definir os critérios para avaliação dessa fase, dando diretrizes às escolas. A proposta, que contou com o apoio do conselheiro Marcio Schiefler, vai ao encontro das discussões do Conselho em relação ao aperfeiçoamento do estágio probatório.
O desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) Luis Francisco Aguilar ressaltou que há um número crescente de candidatos à magistratura. Ele afirmou que não há como abrir mão de uma prova inicial, subjetiva ou objetiva, mas disse se preocupar com a qualidade dos testes.
Para o presidente da Comissão de Eficiência Operacional e Gestão de Pessoas do CNJ, ministro Aloysio Correa da Veiga, o aumento do número de cursos preparatórios e coachings dedicados a ensinar as pessoas a fazerem as provas por meio de memorização e não por processo lógico, também é uma preocupação que afeta a qualidade dos candidatos que vem sendo aprovados. “Qual é o melhor critério para recrutar? É preciso levar em consideração as diferenças culturais do país e estabelecer critérios que atendam essa realidade”, disse.
A experiência comprovada pela prova de títulos, que muitas vezes figura como última fase da seleção, poderia ter a pontuação utilizada junto à nota de corte, segundo proposta do TJSP. A inversão das etapas – trazendo a discussão de casos (dissertação) para antes do teste objetivo, ou aumentando o número e qualidade das questões, mas permitindo a consulta em livros – foi a sugestão do ministro do Tribunal Superior do Trabalho (TST) Hugo Carlos Scheuermann.
Bancas examinadoras
Para a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), as escolas de magistratura deveriam ser responsáveis por organizar os concursos, em vez de pesar sobre os tribunais a formação de bancas de avaliação, modelo que, segundo o presidente da AMB, Jayme de Oliveira, está superado.
“As escolas têm uma comissão permanente para tratar o assunto, possibilitando o diálogo entre elas e a maior profissionalização dos certames”, afirmou. A ideia, segundo ele, é preservar a pluralidade da seleção e a interação entre as instituições, a fim de garantir que os normativos do CNJ e da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (Enfam) sejam seguidos.
A capacitação continuada dos juízes, por sua vez, foi pontada como uma necessidade na avaliação dos futuros juízes. Para a juíza auxiliar da Corregedoria do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Rosana Garbin, o tempo para preparar os candidatos no estágio probatório reduz o período de avaliação da vitaliciedade, uma das características da magistratura.
“Temos problemas para avaliar o magistrado e aprovar sua condição para a vitaliciedade. Os que são considerados imaturos também foram analisados como inflexíveis, resistindo à adaptação nas comarcas”, ressaltou. Para ela, o concurso é apropriado e correto, mas é preciso dar ênfase à capacitação inicial do magistrado.
Já a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra) rechaçou a proposta de estabelecer um recorte de candidatos com base em idade mínima para acesso à magistratura, uma vez que isso não atende a outros critérios.
A presidente da Anamatra, Noemia Garcia Porto, defendeu o acesso por gênero, informando que 48% da magistratura do trabalho já é formada por mulheres, mas nas esferas federal e estaduais, esse número ainda é muito baixo.
Sociedade civil
A juíza federal Maria Cândida Carvalho Monteiro de Almeida, representante da Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe) Mulheres, enfatizou a necessidade de ampliação da participação feminina das bancas examinadoras. “As mulheres representam 30% do Judiciário. Mas, nas bancas, não passam de 10%. Tem Tribunal Regional Federal no qual percentual é de 3%. Esse é o retrato da desigualdade”, afirmou durante a audiência pública. A magistrada entregou ao grupo de trabalho do CNJ uma carta aberta com mais de mil assinaturas requisitando que seja utilizada uma clausula de paridade feminina na composição das bancas.
Na opinião do desembargador do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) George Lopes Leite, que também é diretor do Colégio Permanente de Diretores de Escolas Estaduais da Magistratura (Copedem), a participação de membros o ambiente acadêmico nas bancas é muito importante. “O Judiciário precisa se aproximar do ambiente acadêmico, até mesmo para conhecer e investir em novos talentos”, comentou.
Vercilene Francisco Dias, primeira mulher quilombola a se formar em direito no Brasil e representante da Articulação Justiça e Direitos Humanos (JusDh), lembrou que há um distanciamento entre o Judiciário e a sociedade demonstrado pela pesquisa de perfil dos magistrados, realizada pelo CNJ em 2018. “Os juízes e juízas precisam representar a diversidade étnica e cultural brasileira e não é isso que vemos hoje. Precisamos de uma Justiça não partidarizada. Precisamos de mais mulheres, mais negros, mais pessoas com histórias de vida pobres para não haver um distanciamento do Judiciário com a realidade brasileira”, enfatizou.
De acordo com a advogada, entre as ações concretas que a JusDh sugere para o novo texto da Resolução estão a inclusão de conteúdo de história e sociologia na prova e no curso de formação; maior peso para os candidatos que realizarem trabalhos de extensão nas comunidades, em especial na área de direitos humanos; valoração da experiência profissional com trabalhos sociais; e o veto a provas orais sem acesso ao público.
Sugestões parecidas foram feitas pelo pesquisador e membro do Núcleo de Investigações Constitucionais em Teoria da Justiça (NINC/UFPR) Maurício Corrêa de Moura Rezende, que estuda a metodologia de recrutamento de juízes. “Os aprovados nos concursos são hoje meros reprodutores da lei, quando o que se precisa é que o juiz tenha pensamento crítico para aplicar o conhecimento à realidade”, explicou. “Ao fazer um controle de constitucionalidade, por exemplo, o então magistrado não consegue julgar pois ele tem se que abster da letra da lei. O juiz não pode ser apenas um ‘decisionista’. Ele precisa fazer um balanço entre as leis e os princípios, mas não é treinado para isso”, completou.
O especialista sugeriu que seja ampliada a ênfase em direito constitucional, tanto no concurso quanto no curso de formação, inclusive com uma prova de sentença específica sobre a matéria; que sejam incluídos na banca representantes do meio acadêmico; que seja incluído no curso de formação conteúdos sobre a realidade social e econômica do país, a exemplo do que é feito no Instituto Rio Branco. Além disso, sugeriu que seja obrigatório no curso de formação experiências de vivências nas áreas de atuação do magistrado. “Que um juiz penal tenha de conhecer os presídios locais, assim como um juiz do trabalho deve conhecer o dia a dia de uma fábrica. Que tenham de visitar uma aldeia indígena ou um abrigo, para que conheçam a realidade e não olhem apenas a letra fria da Lei”, enfatizou.
O conselheiro Aloysio Corrêa da Veiga, presidente da Comissão de Eficiência Operacional e Gestão de Pessoas do CNJ, agradeceu a participação da sociedade civil e de representantes da magistratura e do meio acadêmico no evento. “Esse diálogo com a sociedade civil é imprescindível. A nossa meta é buscar por juízes mais humanos, mais voltados para a sociedade. Iremos reformular a Resolução CNJ nº 75 dentro desses parâmetros. Esse encontro nos forneceu subsídios profundos para termos uma resolução com mais eficácia”, afirmou.
“Entendemos que o magistrado que buscamos não deve ter apenas conhecimento jurídico, mas também vocação. Precisa conhecer a realidade do nosso país e ter um perfil humanista. Agora, vamos nos debruçar sobre todas as sugestões”, avaliou o conselheiro Valtércio de Oliveira. Também presente à audiência pública, o ministro do Tribunal Superior do Trabalho (TST) Hugo Carlos Scheuermann elogiou o encontro e o empenho do CNJ para aperfeiçoar a norma que regula os concursos públicos voltados à seleção de juízes.
Quando presenciamos uma pessoa xingando ou acusando outra de um crime, é bastante comum que se levante a hipótese de crimes de calúnia, difamação ou injúria, destaca o Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
Embora sejam três crimes contra a honra e tipificados no Código Penal, existem várias diferenças entre eles. A calúnia e a difamação são crimes contra a honra objetiva, ou seja, que atingem a reputação do indivíduo perante a sociedade. Já a injúria afeta a honra subjetiva – em outras palavras, o sentimento de respeito pessoal. Neste CNJ Serviço, você vai entender como ocorre cada um destes três crimes.
Calúnia
O crime de calúnia está previsto no artigo 138 do Código Penal, e consiste em atribuir falsamente a alguém a autoria de um crime. Para que se configure o crime de calúnia, é preciso que seja narrado publicamente um fato criminoso. Um exemplo seria expor, na internet, o nome e foto de uma pessoa como autor de um homicídio, sem ter provas disso.
Caso alguém seja acusado de calúnia, e puder apresentar provas de que o fato criminoso narrado é verdadeiro, é possível que se defenda judicialmente, em processo criminal, por meio de um incidente processual chamado “exceção de verdade”. A pena pelo crime de calúnia é detenção de seis meses a dois anos e multa.
Difamação
Prevista no artigo 139 do Código Penal, a difamação consiste em imputar a alguém um fato ofensivo a sua reputação, embora o fato não constitua crime, como ocorre com a calúnia. É o caso, por exemplo, de uma atriz que tem detalhes de sua vida privada exposta em uma revista.
Neste caso, ainda que o fato narrado seja verídico, divulgá-lo constitui crime. A única exceção de verdade é se a difamação se der contra funcionário público e a ofensa for relativa ao exercício de suas funções. A pena para este crime é detenção de três meses a um ano e multa.
No entanto, caso o réu, antes da sentença, se retrate cabalmente da calúnia ou da difamação, fica isento de pena, conforme determina o artigo 143 do Código Penal.Injúria O crime de injúria, previsto no artigo 140 do Código Penal, ocorre quando uma pessoa dirige a outra algo desonroso e que ofende a sua dignidade – é o famoso xingamento.
Como se trata de um crime que ofende a honra subjetiva, ao contrário do que ocorre com a calúnia e difamação, no crime de injúria não é necessário que terceiros tomem ciência da ofensa.
O juiz pode deixar de aplicara pena quando a pessoa ofendida tiver provocado a ofensa de forma reprovável, ou caso tenha respondido imediatamente com outra injúria.
Não caracteriza injúria a crítica literária, artística ou científica, conforme o artigo 142 do Código Penal, assim como ofensas proferidas durante um julgamento, durante a discussão da causa, por qualquer uma das partes. A pena para este crime é detenção de um a seis meses ou multa.
Injuria
Na hipótese da injúria envolver elementos referentes à raça, cor, etnia, religião origem ou a condição de pessoa idosa ou portadora de deficiência, a pena é aumentada para reclusão de um a três anos e multa.
Agência reguladora já fez pedido ao Ministério do Planejamento para abertura de concurso para analista e técnico administrativo e especialista e técnico em regulação de serviços de transportes terrestres. Última seleção foi em 2013, com 135 vagas de níveis médio e superior, com salários de até R$ 10 mil
A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) solicitou ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão a abertura de novo concurso público, com 720 vagas para os cargos de analista administrativo (45), técnico administrativo (52) especialista em regulação de serviços de transportes terrestres (316) e técnico em regulação de serviços de transportes terrestres (307). O pedido está em análise no Planejamento.
Segundo o advogado Raphael Spyere do Nascimento, professor especialista em direito administrativo da Rede Educacional Alub, o concurso da ANTT é bastante concorrido, sobretudo para os cargos de nível médio, o que acaba tornando a prova mais difícil. “Isso em nada impede pessoas com pouca experiência de concorrer às vagas. É imprescindível, entretanto, que os interessados iniciem imediatamente o estudo das disciplinas gerais sempre cobradas em certames como esse, em especial: direito administrativo e constitucional, português, informática e atualidades”.
O professor acredita que o ministério autorizará o concurso com o número de vagas pedido pela agência, já que com o programa de concessões do governo federal exigirá que o órgão que regulamenta as prestações de serviços de transportes terrestres e atividades referentes à exploração de ferrovias e rodovias federais atue com plenitude.
Para Spyere, a perspectiva de carreira para os aprovados no certame é a melhor possível. Ele explica que: o candidato ingressa na ANTT por meio do cargo de analista administrativo, técnico administrativo ou especialista em regulação de serviços de transportes terrestres, sempre na classe A, padrão I. A expectativa é de que a cada ano evolua na carreira — por meio de avaliações de desempenho e cursos de aperfeiçoamento — e que em 13 anos de exercício efetivo no órgão alcance o cargo de classe especial com salário próximo a R$ 20 mil.
O último concurso da ANTT ocorreu em 2013, quando foram ofertadas 135 vagas de nível médio e superior, sendo 130 com lotação em Brasília/DF. Os salários variaram de R$ 4,760 a R$ 10.019. O certame contou com prova objetiva e discursiva, redação e avaliação de títulos, além de curso de formação para os que foram aprovados na função de especialista em regulação de serviços terrestres. A validade do certame expirou no fim de 2015. Na época, 18.514 pessoas se candidataram aos cargos, o que corresponde a uma concorrência média geral de 135 candidatos por vaga.
A lei que criou a agência reguladora estabelece o quantitativo de 1.705 cargos, sendo 590 para especialista em regulação de serviços, 860 para técnico em regulação de serviços, 105 para analista administrativo e 150 para técnico administrativo. No momento, segundo a assessoria de comunicação do órgão, são 990 servidores de carreira, o que equivale a 58,1% do total estabelecido na lei de criação.