Quando a “pequena política” põe em risco o papel do Estado Democrático

Se a distribuição dos investimentos da União deixa de obedecer critérios técnicos, de transparência e de avaliação de resultados, o Estado passa a ser fragmentado, mas ningém é responsável pelos resultados

A reação do presidente nacional do PL, Valdemar Costa Neto, às decisões do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), revela algo mais profundo do que uma disputa judicial em torno de emendas parlamentares. Ao tratar como natural a participação de um dirigente partidário sem mandato na indicação de verbas públicas — prática também atribuída pela Polícia Federal ao ex-presidente da Câmara Eduardo Cunha —, Valdemar expõe uma cultura política dominante no Congresso Nacional que passou a considerar o Orçamento da União patrimônio compartilhado por cúpulas partidárias, líderes do Congresso e operadores instalados na máquina legislativa.

Segundo a investigação, 21 emendas relacionadas ao dirigente do PL movimentariam R$ 119,2 milhões, dos quais cerca de R$ 104 milhões já teriam sido pagos. A defesa nega dolo, fraude e obtenção de vantagem pessoal e anuncia que contestará as medidas. No caso de Eduardo Cunha, são investigadas 29 emendas, no valor de R$ 6,1 milhões, registradas como indicações da liderança do Republicanos, embora o ex-deputado não exerça mandato. Cunha também nega irregularidades.

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Em ambos os episódios, a questão central não é o diálogo político, mas a possível existência de “cotas orçamentárias informais” administradas por agentes sem competência constitucional para dispor do Orçamento. A decisão mais recente de Dino reafirma que a indicação de emendas é um ato funcional e personalíssimo. Emendas não são propriedade particular, não podem ser cedidas, emprestadas ou vendidas, nem administradas por ex-parlamentares, dirigentes partidários, empresários ou intermediários.

Depois do fim do orçamento secreto, coibido pelo Supremo, a opacidade voltou a se instalar por outros caminhos. E não se resume às suspeitas envolvendo Valdemar ou Cunha, nem pode ser atribuído exclusivamente ao PL ou ao Republicanos. Trata-se de uma prática generalizada, que beneficia principalmente os grandes partidos, do PL ao PT, passando pelas legendas do Centrão.

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É um iceberg. Auditoria da Controladoria-Geral da União examinou R$ 20,7 bilhões em emendas Pix distribuídas, entre 2020 e 2024, a 5.335 municípios — 95% das cidades brasileiras. Numa amostra de 15 municípios, 12 apresentaram transparência e rastreabilidade inadequadas. Entre as 14 prefeituras que já haviam executado os recursos, nove apresentaram irregularidades graves, como indícios de direcionamento de contratações, sobrepreço e superfaturamento.

Na saúde, 75 auditorias do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde, realizadas em 48 municípios de 23 unidades da Federação, identificaram impacto financeiro de R$ 25,9 milhões sobre R$ 53,3 milhões fiscalizados. Desse total, R$ 20,6 milhões foram classificados como danos efetivos ao erário e R$ 5,3 milhões como desvios de recursos.

Disparidade de armas

Não se trata de demonizar as emendas. Uma coisa é atender necessidades locais ignoradas pela burocracia federal e aproximar o Orçamento das demandas dos municípios. Outra é transformar um instrumento complementar no eixo dominante da política fiscal e eleitoral. Quando a distribuição deixa de obedecer a planejamento nacional, critérios técnicos, transparência e avaliação de resultados, o Estado passa a ser fragmentado, mas ninguém se responsabiliza pela efetiva execução dos recursos nem com a política a que servem.

O pensador italiano Antônio Gramsci distinguia a “pequena política” — feita de intrigas, articulações de bastidores e interesses fisiológicos — da “grande política”, relacionada à organização do Estado, às estruturas econômicas e sociais e aos grandes interesses nacionais. No Brasil, as emendas inverteram essa hierarquia. A pequena política apropriou-se de parcela tão expressiva do Orçamento que se transformou numa questão de Estado, ou seja, da grande política.Se antes foram os “anões do Orçamento”, agora é o colégio de líderes de bancada.

Em 2024, o conjunto das emendas chegou a aproximadamente R$ 47,4 bilhões, valor próximo dos R$ 55 bilhões destinados ao Programa de Aceleração do Crescimento, em 2024. O volume executado dessas emendas atingiu R$ 9,3 bilhões em 2025 e chegou a R$ 12,1 bilhões no Orçamento de 2026. A Transparência Brasil identificou R$ 1,3 bilhão executado em 2025 por meio de 1.341 emendas registradas apenas em nome de líderes partidários. A Comissão de Saúde concentrou R$ 818,1 milhões dessas indicações sem autoria nominal.

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Em vez de desaparecer, o orçamento secreto mudou de nome, de modalidade e de operador. PP, União Brasil, Republicanos, PL, Avante, Podemos e Solidariedade utilizaram as chamadas emendas de liderança em 2025. Em 2026, o PT também passou a empregar o modelo. A generalização explica a resistência do Congresso. A consequência eleitoral é uma disparidade de armas quase intransponível entre quem tem e quem não tem mandato e a formação de um regime no qual um pequeno grupo de líderes de bancada detém o controle da maior parte dos investimentos da União. E que coloca em risco o processo democrático, ao manipular a competitividade nas eleições parlamentares.

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